《中国人民共和国民用航空法》第三条明确规定：国务院民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督管理；第七十二条又明确规定：我国对空域实行统一管理，具体的管理办法由国务院、中央军事委员会制定，领导机构为空管委。此外，根据《中华人民共和国飞行基本规则》，中华人民共和国境内的飞行管制，由中国人民解放军空军统一组织实施。

以上法规显示，我国的民航活动管理、空域管理、飞行管制是由不同部门分工管辖的，实践证明，这种相互制约的管理方式，严重束缚了通用航空的发展，甚至影响到军航、民航的飞行活动。

笔者在进入通航业之前，曾在部队有过长达17年的通航作业经历，对通航管理体制的弊端深有感触。虽然空域受空军管制，但是空军单位的通航飞行活动也并非如人们想象的那样顺畅。每次飞行之前，既要跟军航的管制区、管制分区协调，又要跟任务涉及到的各个军航机场管制室协调。飞行中如果穿越民航航路，还要联系民航区调和机场塔台。一圈协调下来，机长往往累得筋疲力尽。好不容易协调好了，又得马上紧急进场，尽快起飞，整个过程机长都处于紧张状态，有时根本无法保证飞行安全。如果协调不好，那就是不可预知的长时间等待。军方单位尚且如此，地方通航公司要想协调一次飞行，其难度系数可想而知。

滞后的低空飞行管制和空域管理制度，不仅增加了各类飞行活动审批、协调的难度，也给军、民航空域的管制主体带来了不少压力。笔者每次执行任务前去管制室送飞行任务书时，经常会看到管制室主任拿着几张飞行任务书一筹莫展。那些任务书有的来自军方，有的来自通航企业，其申报的飞行计划内容往往超出了该管制室的职责范围。如果让他们飞，那么执行该任务的机长能力如何？是否了解本地区的管制规定？如何绕飞空中禁区？如何避免军民航危险接近？出现任何差错，最先受到责罚的将是该管制室主任。目前，很多歼击机、轰炸机、运输机部队的管制人员，既要承担大量航空兵部队各类军事训练项目的管制服务，又要在高密度的飞行空间里插入通航飞行，不仅精力不够，而且很多军航的管制设备、助航设备与外来任务飞机并不匹配，因此很难在安全方面做到万无一失。如果不让他们飞，军航和通航企业的机组手里又拿着军区等上级机关允许飞行的批文，再加上军航这边的老乡、同学、战友情分以及通航那边费劲周折协调好的上级领导关系，不放行也不行。

针对当前的低空飞行管制现状，要想有所突破，真正实现低空开放，笔者的建议是，一要建立一个完善的管理体系，二要完成四项配套建设。

通航飞行有其自身的鲜明特点，从传统的农林作业、人工增雨、航测航拍、物探、电力巡线，到新型的观光旅游、飞行体验、通勤、公务等飞行项目，飞行高度层跨度在5米到7000米，速度范围从0到900千米/小时，飞行区域比军航的空域、攻击、转场、轰炸航路更大，机型比民航的机型更多样化。面对如此复杂的机型、高度、速度、作业种类，只有建立一个独有的管理体系，将通航与军航、民航分类管理，才能保障不同类型的航空活动有序健康发展。具体而言，在空域分配上，军方拥有目前的训练作战空域，民航拥有原有的航线、航路，通航要构建自己的低空航路和空域。飞行计划申报各找各的管辖口。责任划分上，军航为自己的军事飞行活动承担责任，民航为航班飞行承担责任，通航为通用飞行承担责任。

要实现低空开放，还需要完成保障正常飞行的三项配套建设。具体包括以下几个方面。

一是人才建设，培养一批受过专业培训的管理班子和管制人员。由于通航作业种类繁杂，飞行活动复杂多变，只有极其灵活的管制手段才能保证其飞行活动的正常进行。而现实情况是不仅保障单一航线航路的民航难以对其实施有效管制，就是拥有众多飞行器种类的军方也难以对其进行监控和支持。因此建立一支经过专业培训的通用航空管制班子和人员势在必行。那么这些人从何而来，总结起来有三个渠道：一、从军方转业的管制人员中选取。这些人具备较为专业的知识，只要再补充一些通用航空飞行规则和专业知识即可；二、从民航部门抽调管制人员。这类人员跟军航的管制人员一样，也是仅仅欠缺通用航空知识，属于较短时间内可以作为成熟管制班子或人员使用的群体；三、在航空院校增设通用航空管制人员专业。

二是硬件建设，配备一套完善的低空管制设备。目前全国很多地方都在规划建设通用机场，这些机场建成并可以使用的标志之一就是拥有完备的通信、导航、助航、塔台以及管制等设备，实施由点到面再到网络化的全覆盖保障和监控，从而使信息交换达到无缝隙对接。届时，通用飞机的空中监控难题可以迎刃而解。低空要开放，配备一套管制设备固然重要，但这需要国家或机场投入巨大的财力物力才能实现。对处于经济转型期的中国来说，各产业都需升级，各个产业都需要钱，要想完全实现这个目标，未来着实还有很长一段路要走。

三是软件建设，制定一些成熟的低空飞行规则和管制方法。有了管理班子和硬件设施，通用航空还需要一些完善的飞行规则和管制方法来指导和管理通用航空飞行活动。在实际的飞行活动中，军航、民航和通航对在各自空间里运行的各归属口的航空器很容易做到高效管制，但一旦这三方的任何一方的飞行活动进入到其他方的管辖范围，管制又该如何进行？此时这一方就需要执行对方相应的飞行规则和管制方法。这样一来，无论是飞行人员还是管制人员就不用花力气去引导和指挥。为此飞行规则和管制方法的制定，既要符合国家《航空法》的要求，又要结合通航自身飞行的特点，还要兼顾军民航的飞行规则、活动高度和活动区域，三者既要相辅相成，又要有独立的空间。但话说回来，规则和管制方法的制定是一个系统的工程，需要军航、民航和通航三方共同协商完成，不可能一蹴而就。笔者囿于知识所限，只能探索到这里，更多的办法留给军航、民航和通航的各位老师来共同探讨，制定出一套解决低空开放难题的办法出来。