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PPP模式在通用航空机场中的应用

全部评论 放大字体  缩小字体 发布日期:2016-05-27  来源:中国通用航空发展报告  作者:袁青鹏  浏览次数:3091
核心提示:“十三五”以后,通用航空产业中央政府政策信号强劲,地方政府热情高涨,产业资本高度关注,各路力量蓄势待发,中国通用航空将迎来迅猛发展。在中国传统机场建设都是以政府投资为主,存在投资主体单一、资金缺口大、

“十三五”以后,通用航空产业中央政府政策信号强劲,地方政府热情高涨,产业资本高度关注,各路力量蓄势待发,中国通用航空将迎来迅猛发展。在中国传统机场建设都是以政府投资为主,存在投资主体单一、资金缺口大、投资效率低等缺点,而采用PPP模式能很好地解决机场建设融资困难以及机场建成后经营效率低等问题。

现代PPP(Public-Private Partnership,简称PPP)模式于20世纪90年代发源于英国,通常将其翻译为“公私合作伙伴关系”。PPP作为一种新型的项目融资模式,可以让民间资本更多地参与到公共工程建设项目当中,通过与政府的合作,降低了私营部门进入公共工程领域的准入门槛;而民间资本的进入,能有效缓解政府财政在公共基础设施方面投入不足的压力,对财政资金的有效利用能够起到督促的作用,实现双方共赢。


一、通用机场建设运营现状

近年来,随着中国经济快速发展与高端消费需求变化,国家通用航空政策相继出台,对低空空域的管制逐渐放开,为通用航空发展扫清障碍,私人飞机将进入爆炸式增长期,民营资本及地方政府热情高涨,纷纷涉足中国通用航空产业。通用航空产业发展巨大,将带动整个产业规模超万亿元人民币,被视为中国下轮产业升级的新亮点。通用机场作为一个地方城市的“准公共产品”,既具有一定的排他性又具有一定的垄断性,因此地方政府往往是机场投资建设的主推手。而地方政府财力有限,政府投资不能完全满足机场建设的需要,仅2013年国家发改委共批准了24个新建或改扩建地方机场的项目,预计投资总额度将超过1000亿元人民币;另一方面政府投资往往效率不高,机场经营常常出现困难,从目前国内中小机场的运行情况来看,据中国民航总局公布的数据,截至2014年底,中国投入运营的民航机场(包含通用航空机场)一共有190个,而亏损的就达到146个,这其通用航空机场比例又占到了87%,亏损额合计约为17.8亿元。以四川省为例,目前四川共有民用机场13座,但其中仅有成都双流国际机场和九寨黄龙机场弄够依靠自身经营实现盈利,其余的都还没有达到盈亏平衡点。


二、PPP模式运营于通用机场建设中的研究

如果将PPP模式运用于机场建设即政府公共部门与私营部门共同合作,由政府授权私营部门建设、经营和管理机场,同时政府给予政策优惠和扶持,吸引民间资本投资机场项目,则可以拓宽通用机场建设融资渠道、提高机场建设效率,降低投融资风险,为机场盈利提供制度保证。PPP模式主要通过预计机场建成后能产生的收入、机场项目自身的资产状况和政府政策扶持的强度,在机场建设中运用PPP模式的操作流程大致如下:

1.由项目发起人,通常是地方政府提出机场建设项目,确定项目方案。政府选择与之合作的项目合作公司,通常可以是某家航空公司或者是当地较有实力的大企业、上市公司。例如2002年新疆克拉玛依市政府就与海南航空集团签署了合作协议,有海航集团全程参与克拉玛依机场的建设和建成后机场的运营管理,在克拉玛依机场具备通航条件后,海航集团下属的航空公司会以克拉玛依机场为基地,尽早开通飞往其他城市的航线航班,以有利于提高机场建成后的运行效率。

2.由政府和合作公司共同合作成立项目公司SPC(Special Purpose Company)来负责项目的组织实施。在选定项目的合作公司后,可以由代表政府出资的国有资产经营管理公司和选定的项目合作公司共同出资发起成立独立的机场公司,作为业主负责机场的建设和日后经营管理。

3.政府与机场公司签署特许经营协议,赋予机场公司机场设施的特许开发经营权,由机场公司取代政府负责项目的融资、建设与经营。机场项目的资金主要来源于政府的财政预算拨款、机场建设基金投入和项目合作公司的出资以及机场公司向银行的项目贷款。政府通常会与提供信贷的银行签订合约,这个合约虽不会对项目提供担保,但是会向银行承诺将按照与项目公司约定的合同支付相关费用,这个合约往往能使机场公司较容易获取银行的授信。银行在与机场公司签订融资协议时主要是依据机场未来的预期收益、机场本身的资产状况和政府政策扶持强度来给予融资,而并不考察项目发起人的资信状况。机场公司在取得政府的特许经营权以后,即可开始对机场的投资建设,按照谁投资谁受益的原则,机场公司也拥有了机场区域内各项经营活动的特许经营权,从而机场公司能够将这些特许经营权转让给其他受许人。例如机场公司可以将候机楼的商业经营(如纪念品商店、餐饮店、银行和超市等)、机场广告、旅游代理、货运业务、地面服务、飞机维修、航空燃油供应、航空配套供应以及通航服务等特许经营权通过招标的方式与西南出让给受许人,以这部分出让所得收益来补充机场建设的资金缺口,这种融资方式充分体现了项目融资是以项目未来的可持续经营为基础,以项目未来的收益为保障来开展的融资活动。

4.在项目建设阶段,机场公司根据特许权协议的规定,按照工期、技术和质量等方面的要求,负责机场的设计规划和施工建设,与此同时项目合作机构和信贷融资机构还要按计划如期投入资金以保证项目进度。项目可以由项目公司承建,也可以通过招投标的方式承包给工程商修建,政府和其他合作参与方将对工厂建造予以监督。

三、结论

通过上述过程不难看出,PPP融资模式的优势就是项目的各方参与者可以共同分担项目融资的风险,由于通用机场建设是公共项目,建设用地可以与政府使用行政手段进行征用,而地方政府则会积极争取财政资金及时到位。使用PPP模式开展项目融资是为通用机场建设募集资金的一种行之有效的方式,其主要考虑机场未来运营的收入、机场项目的资产和政府政策扶持的力度,而并非机场项目发起人或投资人的财务信用状况来授信融资。采取PPP模式建设通用机场一则能使私营部门从一开始就参与到项目当中,能促进机场建设经营的效率,有效降解融资的风险,二则更能强调政府在项目当中的参与力度,政府可以给予私营部门相应的政策扶持作为鼓励和补偿,如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等,提高私营部门投资机场项目的积极性,同时也为项目顺利运营,及早收回投资、争取盈利创造条件,提供保证。


本文载自中国通用航空发展报告  作者:袁青鹏


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