低空空域管理改革开始步入攻坚战

国家空管委办公室副主任蔡军近日透露，几经修改完善的《低空空域使用管理规定》有可能在年内落地，正式颁布实施；国内约33%的低空空域由过去的全域管制调整为管制、监视、报告3类不同属性的管理，实行有序放开、管放结合的差异化管理模式。

所谓低空空域，通常是指真高1000米以下的空间范围，这是通航飞行作业的主要活动区域。2012年，国务院发布《关于促进民航业发展的若干意见》，其中提出要“大力发展通用航空”.之后，与低空空域管理改革有关的全部管理机构，均在密集酝酿、推行相关改革措施，以落实意见要求。

随着我国发展通用航空的政策信号不断释放，低空空域管理改革等重大政策蓄势待发，通用航空的发展前景变得令人期待。与此同时，我国通用航空法律现状远远落后于现实需求的实际日益凸显。多位接受《法制日报》记者采访的专业人士表示，完善我国通用航空立法问题，确实迫在眉睫。

立法滞后严重制约产业发展

2009年以来，我国通用航空行业规模迅速扩大。截至目前，全国共有通用航空企业268家，相比2009年的103家净增165家，增长160%;在册通用航空器2210架，较2009年年底的907架增加1303架，增幅143%.其作业能力也持续提升，2014年通用航空作业飞行总量为67.5万小时，较2009年的32.9万小时增长105%.同时通航专业队伍不断壮大，通用航空直接从业人员数量已达1.3万人，较2009年提升了16个百分点。6年来，通用航空业在工农业生产、抢险救灾、生态环境保护、构建综合交通体系等方面发挥了突出作用。

这是一组看似惊人的数字，但中国民航干部管理学院副教授刁伟民却指出，我国通航飞行总量和专业服务保障单位发展缓慢，基础设施建设不够完全，行业监管力量明显不足。

西北通用航空协会秘书长高理亭指出，当前，我国通用航空产业虽然被普遍看好，但全部通航企业都在艰难维持。他说：“飞机生产企业由于销售市场份额有限，产能无法有效释放；飞机运营企业由于飞行员等专业人才成本高、飞机购买和飞行组织协调成本大等原因，经营效益受到极大限制；通用机场或通航产业园区投资企业由于缺少足够的驻场飞行企业和配套产业，短期很难收回投资，负债经营；各类作业市场由于缺乏政府统一规划、培育和引导，企业间恶意竞争，产业市场畸形发展，通用航空产业链上的各个企业或单位均试图通过自身的力量拉动产业整体前进。”

上述问题的存在原因多样，但究其根本，我国通用航空立法不完善难辞其咎。

“显然，良好的立法能够为我国通用航空业发展提供有利的法律环境，起到保障和促进作用。但目前通航相关法律法规尚不能满足产业快速发展的需要，甚至在一定程度上制约了其发展。”南京航空航天大学人文学院教授栾爽说。

西北政法大学国际法学院教师张望平也认为，与通用航空发达国家特别是美国相比，我国通用航空法律法规体系十分粗糙，在很多方面都不完善甚至欠缺。

国家立法层面规定过于笼统

“当前我国通用航空法律制度主要由国家立法、行政法规、民航规章3个层次构成，这3个层次都存在一定问题。”栾爽说。

在国家立法层面，我国现有调整通用航空的立法只有民用航空法，且其中仅以第十章共6条的形式规范通用航空活动，一直备受“吐槽”.

“民航法中关于通用航空的规定内容过于笼统，无法为通用航空法规制定提供科学指引。”栾爽说。

“通用航空立法位阶低，只有民航法中6条规定，内容少且规定过于原则，缺乏类似通用航空法、通用航空产业租赁法等高层次立法，不利于通航产业发展。”西北政法大学外国语学院党委书记、通用航空法研究所副所长燕福民说。

不仅如此，张望平指出，为数不多的调整通用航空的几部行政法规，也大都是对空域管理和审批手续的规定。如《国务院关于通用航空管理的暂行规定》等，对通用航空飞行作出了严格且繁琐的审批手续规定，甚至有阻碍通用航空发展之嫌。

栾爽指出，高效迅捷是通用航空的特色，目前有些比照民用航空的规定，审批程序严格、手续繁琐、时间周期较长，大大影响其作用的发挥。

“而且，《国务院关于通用航空管理的暂行规定》和《通用航空飞行管制条例》两部行政法规对于促进通用航空产业发展仍停留在原则层面，保障措施不明确、实施细则有待完善，且无明确指导性意见指引地方性通航政策法规体系建设。”栾爽进一步分析道，在民航规章层面，我国现行的11大类共117部适航规章体系中，对通用航空相关规章缺乏针对性和灵活性，技术运行标准及各种证照的颁发、使用，有些是参照公共航空运输，有些是以通知形式规定或没有统一规定，在运行管理的严密性和运行标准上与国际民航组织的要求仍存在差距。

说起民航规章层面，燕福民认为，通用航空相关规章碎片化问题很突出。他解释说，民航局目前颁布的117部适航规章中，在法律层面针对通用航空的只有10余部，且仅在某些民航规章中有所涉及。在国家层面，民航局对通用航空还是不够重视，制定规章时只是大概作个分类，未对通用航空作具体详细的分类规定。

建立自上而下法律法规体系

一方面是广阔的市场前景和迫切涌入的大量产业资本，一方面是支离破碎相互脱节的产业法律政策环境，在各专业人士看来，国内通用航空产业要脱离媒体口中“一半是海水、一半是火焰”的两难局面，必须建立起一套以法律为核心，由行政法规、行业规章、实施细则、产业政策和地方法规共同组成的法律法规体系。

“当务之急是将通用航空所需规则和要求分层、分类、分项纳入通用航空法律制度中，在下放管理、审批权限的同时加强对地方性法规体系建设的政策指引。”栾爽如是说。

燕福民也指出，通用航空涉及面广、内容庞杂，必须将包括通用航空飞行准入、安全管理等方面的规定体系化。

建立以法律为核心的通航法律法规体系，修改民航法必不可少。栾爽建议在民航法中补充和增加下列内容：确立国家对通用航空的扶持政策，改善通用航空发展环境，振兴通用航空产业；确立低空空域开放与管理原则；确立通用航空机场建设规划的原则，如运输机场建设规划要兼顾通用航空服务需要；规定通用航空机场建设以及运行保障设施建设制度；通用航空活动主体的基本权利与基本义务；明确通用航空的定义和范围等。

张望平建议在民航法中补充和完善航空作用的定义。“可以在修改民航法时，对第一百四十五条进行补充，规定航空作业是指具有营利性的工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验等方面的飞行活动。至于国际上将航空作业排除在通航之外的做法要不要采纳有待商榷。”张望平说。

为大力推进通用航空产业发展，燕福民认为应将扶持政策法律化。这与栾爽的观点不谋而合。栾爽建议制定《通用航空产业发展条例》，确立国家和地方对通用航空产业的扶持政策，加大财政、金融、税收等方面的扶持力度。

“如建立国家和地方对通用航空制造业的研发、制造支持制度，降低通用航空进口关税、增值税以及从事农、林等社会公益性项目的通用航空企业的企业所得税，确定通用航空作业价格的原则与管理制度；明确通用航空的社会公益性和政府征用的补偿原则；简化企业行政审批手续，降低企业运营的行政成本，拓展盈利渠道和空间；降低通用航空的准入门槛和运营成本，加强安全监管，进一步鼓励社会资本投身国内通用航空发展等。”栾爽说。

针对规章碎片化问题，专家建议要加快我国通用航空规章立改废工作，增强规章协调性和统一性。“如修订通用航空市场准入等规章；完善适合我国通用航空发展特点的空中交通管理运行机制和技术规范；加快制定通勤及其他通用机场的建设标准，规范建设程序；建设低空空域运行管理和服务保障体系；完善通用航空安全监察体系，加强通用航空安全体系建设；完善通用航空人员资质、培训体系。”栾爽建议。

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