图：我国国家公园体质试点地区。

国家公园体制试点再出新动作——6月2日，中国首个国家公园体制试点《三江源国家公园条例（试行）》（以下简称《条例》）正式审议通过，将于2017年8月1日起施行。

位于青海省南部的三江源地区是长江、黄河、澜沧江的发源地，是我国重要的淡水供给地。去年4月13日，我国首个国家公园体制试点在这一区域设立，园区总面积12.31万平方公里。

《条例》明确，三江源国家公园按照生态系统功能、保护目标和利用价值划分为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区等不同功能区，实行差别化保护。

国家公园有了首部地方性法规

发源于青海省南部的长江、黄河、澜沧江这三大河流维系着全国乃至亚洲水生态安全的命脉，是全球气候变化反应最为敏感的区域之一，也是我国生物多样性保护优先区之一。

去年4月13日，我国首个国家公园体制试点在这一区域设立。今年6月2日，上述《条例》经青海省第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议审议通过，将于2017年8月1日起施行。这标志着，我国首个国家公园体制试点的各项管理与保护工作今后将有法可依。

《条例》规定，禁止在三江源国家公园内采矿、砍伐、狩猎、捕捞、开垦、采集泥炭、揭取草皮；禁止擅自采石、挖沙、取土、取水；禁止擅自采集国家和省级重点保护野生植物，引进和投放外来物种，捡拾野生动物尸骨、鸟卵等。

该《条例》还对未经三江源国家公园管理机构批准，擅自进入园区开展科研、设置张贴广告、使用无人飞行器等行为制定了相应处罚措施。

“国家公园是一个红线，划入红线，就会有相当严格的产业发展限制与严厉的管理法规，违者将受严罚。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，“但如果通过生态补偿的方式，以及通过与在国家公园之外更大范围区域的统筹发展，是有望对当地经济起到提升作用的。”

三江源国家公园管理局局长李晓南说，除明确社会各界在国家公园内的权利义务外，该条例还进一步细化了各级机构的生态保护职责，将未来园区规划建设、访客管理等工作纳入更规范化、法制化的轨道。

北京第二外国语学院旅游管理学院院长助理唐承财向《每日经济新闻》记者表示，“国家公园的管理权需要约束经营权，生态意义始终是放在首位的。”他进一步表示，两权之间有所侧重，管理权把握面更宽，会对经营权提出一些决策性的要求。

新体制破除“政出多门”弊端

国家公园体制试点的破冰之路始于4年前。

2013年11月，党的十八届三中全会决定提出建立国家公园体制。2015年1月，国家发改委等13个部门印发《建立国家公园体制试点方案》，明确提出了试点目标：试点区域国家级自然保护区、国家级风景名胜区等禁止开发区域，交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到基本解决，形成统一、规范、高效的管理体制和资金保障机制，自然资源资产产权归属更加明确，统筹保护和利用取得重要成效，形成可复制、可推广的保护管理模式。

随后，国家公园体制改革在多个省份试点推开。

国家公园体制试点首要破局便是要处理“多头管理”的局面。在评价“多头管理”时，国务院发展研究中心研究员苏杨表示，“当前体制‘条块’格局明显，各部门间关于规划、保护事权划分尚有不清晰的地方，中央和地方事权划分也需厘清。国家公园体制既涉及自然资源资产产权归属和规划权，也涉及日常管理权和监督权；既涉及不同行政区域间统一协调，还涉及干部政绩考核和离任审计等。”

李佐军在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，“国家公园体制试点建设，有一个很大的亮点，就是它是‘体制试点’，而不是叫‘公园试点’。也就是说，（试点）是针对体制的，是针对‘多头管理’的现状，进行体制机制创新，用创新焕发效率。”

作为全国第一个国家公园体制试点，三江源地区拥有超过12万平方公里的广袤区域，从部门看，横跨水利、国土、环保多个职能部门；从行政看，又涉及多个地区的省级、市级、区县行政管理的交叉。如何对三江源地区的国家公园体制试点“动刀”将是一个重要课题，足以带来很多可以复制推广的经验。

青海玛多县成为青海探索三江源国家公园体制试点的一个缩影。通过“大部门制改革”，生态归管委会，其他社会管理归地方政府，权责明晰，县级部门精简了25%。

“通过对3个园区所涉4县进行大部门制改革，目前县政府组成部门由原来的20个左右统一精简为15个。”三江源国家公园管理局副局长田俊量说，“通过一年的试点工作，三江源国家公园整合了园区范围内原属各自然保护区及各县的森林公安力量，打破区域和条块分割，实现垂直统一管理，原来是‘九龙治水’，一些破坏生态的行为，该立案的没立案，该查处的没落实。如今，涉及山、水、林、草、湖的一切违法行为、犯罪案件都由我们统一管理，垂直打击。”

“多头管理，就意味着不同的条块分属不同的职能部门，比如森林公园、自然保护区是归口给林业部门，地质公园又归口给国土部门，此外还有环保部门、农业部门等多个部门被涉及，但因为这些区域往往在区位上相互重叠，就容易造成管理中相互制约、缺乏统一协调的混乱局面。”中国农科院农经所副研究员郭静利告诉记者，“机构重叠、职能交叉，就导致权责不明、效率低下，客观上容易造成生态区域保护难，出了问题难有担责。”