优化空域资源配置

2017年政府工作报告发布：优化空域资源配置
3月5日（星期日）上午9时，第十二届全国人民代表大会第五次会议在人民大会堂举行开幕会。国务院总理李克强作政府工作报告。报告中提到优化空域资源配置。

建议制定《中华人民共和国空域管理法》。全国人大代表、东方航空总经理马须伦，今年提交的议案是建议我国制定《中华人民共和国空域管理法》。
马须伦指出，现行的军方主导、条款分割、固态使用、静态管理的空域管理模式严重制约了我国民航业的发展。长久以来，我国关于空域管理的基本法一直处于缺位状态。此外，我国空域管理体制框架下还存在军民航法规依据较少、军民航法规标准条款差异大等问题，不利于现代航空业的发展。
当前立法还使得飞行管制部门在面对通用航空器、无人机等新生事物时缺乏制度依据，空域管理工作面临着巨大的挑战。比如，大量的通用航空器将进入中国市场，相关管理部门应当对其飞行活动予以严格规范，但是相关的法律法规不系统，呈现明显的碎片化特征。

又如，在对无人机的飞行管制方面，由于近年来相关技术不断成熟，成本持续降低，全国多地频繁发生无资质、未申请空域的遥控无人机“黑飞”事件，甚至有多起无人机飞入机场空域的航空安全事件。由于缺乏法律依据和统一的管控系统，相关管理部门难以系统地解决无人机监管难的问题，因此应尽快完善相关的法律标准。
马须伦建议，我国制定统一的空域管理法，首先要平衡好三对关系：空域资源分配机制要与市场需求相匹配；空域的国防资源属性与公共资源属性应当兼顾；空域资源管理要协调好军用需求和民用需求。目前，中国已经具备良好的管理基础和技术基础，军民融合国家战略的落地提供了重要的改革契机，有条件制定专门的空域管理法。
具体来看，马须伦建议设立专门的空域管理委员会，负责制定具体的空域管理政策，建立民用空域与军用空域管理协调沟通机制，提供空中交通管制服务，确保空域资源得到安全、有序和充分利用，以满足不同空域用户的需求，对我国空域实行统一监督管理。

3月4日，全国人大代表、广东省佛山市公安局高明分局副局长梁志毅接受澎湃新闻采访时表示，无人机虽多用于摄影、录像等用途，但仍有可能被不法分子利用来实施犯罪，对反恐、维稳、安保、警卫、禁毒等领域的安全构成潜在而现实的风险挑战。因此，他建议建立起无人机实名登记制度，加强监管。
梁志毅认为，民用无人机黑飞事件多发，首先是行业管理不到位的原因。他说，当前，无人机制造缺乏统一的行业标准，除研发单位外，各军工集团、科研院校、民营企业都看准产业前景，投资加入。各类企业都是根据自己的标准来生产，质量参差不齐，产品的性能和适航性难以保证。同时，各类实体、电商卖家纷纷加入售卖无人机的行列，销售环节也缺乏准入门槛。
梁志毅还认为，管理无人机的相关法律法规还不够完善。“对无人机的相关规定散见于《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》等一系列规范性文件之中，其效力不及法律法规。现行治安管理处罚法和刑法均没有明确公安机关处罚违规无人机的具体标准。”
现行民航法规定，民航、公安、海关、工商、体育、军队等部门对无人机建立联合监管处罚机制。梁志毅指出，这一多部门管理往往会造成管理主体不明，大多违规无人机的举报信息往往是群众直接报警给公安机关，民航、空军等部门无法第一时间获得线索。但公安机关一方面缺乏处理无人机的法律依据，另一方面处理无人机的能力有限，如果找不到无人机操作者，就只能观察事态发展，通知民航、空军等部门赶来处理。

建议实名登记，制定管理条例，为解决上述问题，梁志毅建议，从国家层面加强对民用无人机的监管力度。
“首先应当建立起无人机实名登记制度，给无人机配备一机一码的标识码。”梁志毅说，消费者购买无人机时，需同时在管理部门实名登记身份信息资料并出示飞行许可证，以便出现意外情况时及时查明持有者身份。
梁志毅还建议，在法律层面应对无人机界定、主管部门、空域申请主体、隔离空域的范围等加以明确，确保无人机的研制生产、销售使用运行在法治轨道上。进一步明确公安、工商、质监、民航、军队等部门对无人机监管的职责分工，严密生产、销售、使用等各环节的监管。
对于管理处罚违规使用无人机的依据，梁志毅建议参照《民用爆炸物品管理条例》、《危险化学品安全管理条例》等，制定针对无人机的管理条例。
2017年1月，公安部在官网公布《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》，向社会征求意见，其中即增加规定：违反国家规定，在低空飞行无人机、动力伞等通用航空器、航空运动器材的，处五日以上十日以下拘留；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留。
梁志毅认为，除上述修改意见外，还应规定“情节特别严重的，按照以危险方法危害公共安全罪或过失危害公共安全罪追究当事人刑事责任”。

关于低空空管服务保障体系，全国人大代表、万丰奥特控股集团董事局主席陈爱莲女士建议：
第一，系统科学合理规划我国低空空管服务保障体系建设。为避免形成一哄而上、无序发展的局面，建议对我国低空空管服务保障体系建设进行科学、系统的规划，按区域特点，在通航产业发展最活跃的地区，推行成熟的适用方案（如海南FSS试点方案）并有序推广。
第二，设立“军民融合低空空管服务保障体系试点”。近年来，我国加大了低空领域管理改革力度，试点先行，积累了许多经验，但仍存在低空空域划设方式、方法和范围不尽合理，服务保障能力难以满足通用航空发展需要等问题。鉴于浙江省低空空域管理单位涵盖空军、海军、民航，建议国家空管委将浙江省建设“低空空管服务保障体系”设立为全国军民融合试点项目，协调国家空管办、空军航空管制局、海军航空兵局、民航空管行业办等管理单位支持试点，为全国军民融合发展、低空空管服务保障体系建设等创造新的经验和模式。
最后，鼓励社会资本与社会力量参与低空空管服务保障体系建设。创造多种形式的混合所有制机制，鼓励和引导社会资本进入低空空管服务保障体系建设领域；民航建设基金考虑予以适当资金支持，地方政府设立低空空管服务保障体系建设引导基金；推动低空空管服务保障体系建设的快速实施，为国家通用航空产业的腾飞奠定基础。