（三）促进机场地面服务市场公平竞争
机场地面服务市场是航空运输市场的重要组成部分。近年来，随着航班量的快速增长，机场运行保障能力不强的问题已成为制约民航运行效率的瓶颈。目前旅客吞吐量千万人次以上机场保障能力普遍不足，特别是机坪、拖车、客梯车、摆渡车、电源车、除冰雪车配备不足，严重影响地面运行效率。2015年，全国机场平均放行正常率仅为73.2%，其中浦东、海口、三亚等机场只有60%左右。解决机场保障能力不足的问题，一方面要出台标准，监督机场按要求增加相关设施设备配备，另一方面也要着手放开地面服务市场，通过建立竞争机制提高运行效率和服务水平。
我国《民用机场管理条例》第三条规定民用机场是公共基础设施，但第三十八条又规定机场可以进行经营性业务。社会各界对我国机场定位是收益型还是公益型的争议较多。目前，我国机场地面服务业务要么由机场独家经营，要么由机场和航空公司共同经营，真正意义上的第三方地面服务代理企业几乎没有。在大中型机场，航线航班较多，盈利效应较强，机场管理机构、基地航空公司、社会资本非常愿意从事地面服务业务。在此种情况下，大中型机场往往倚仗其“地主”身份阻碍其他主体从事地面服务业务，或利用资源优势通过各种不正当竞争手段排挤竞争对手。机场自然垄断的属性容易导致地面服务市场的不公平竞争，单纯靠市场机制无法调和，欧美国家皆严格禁止机场垄断地面服务业务。
因此民航主管部门应加强机场地面服务市场监管，通过立法或行政手段打破垄断，打造健康、公平竞争的机场地面服务市场，从源头上解决机场地面服务能力差、运行效率低的问题。根据我国机场地面服务市场的现状，笔者认为应当在监管方面做好几方面工作：一是利用《民用航空法》修改的有利时机，禁止机场管理机构对地面服务业务进行垄断，明确规定机场管理机构应以公平、透明、无歧视的原则对待欲进入本机场的地面服务企业。二是进一步明确机场管理机构为管理者的定位。《民用机场管理条例》第三十八条规定，机场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务可以采取有偿转让经营权的方式经营。此条款虽非强制规定，但带有明确的指导性。王志清副局长多次强调“大机场要有大胸怀”。如果机场不参与经营性业务，有利于机场集中精力改进机场设施，完善机场功能，提高运行效率和服务水平。笔者建议民航主管部门建立激励机制，鼓励旅客吞吐量1000万以上机场通过特许经营的方式转让经营性业务，实现从经营者向管理者的转变。三是在不能设置地面服务代理准入许可的情况下，根据业务分类对地面服务企业的设施设备数量、运行标准进行明确，确保机场运行效率和服务质量保持在较高水平。
（四）加强对行业运行品质的监管
随着我国民航业进入新的发展阶段，航空运输日益成为大众化的交通方式，2015年我国旅客运输量已达到4.4亿人次。旅客乘坐飞机，最关注的安全，其次就是运行品质。近几年，航班正常和服务质量一直是社会关注的焦点。但随着航班量的快速增长，航班正常率呈逐年下降趋势，2014年7月最低只有53%，相当于每两个航班就有一班延误，旅客抱怨较多。为扭转航班正常率不断下滑的被动局面，民航局于2014年提出了“资源能力是基础、信息畅通是核心、协同联动是根本、快速处置是关键”的总体要求，2015年又提出了“系统谋划、精细管控、严格治理”的工作思路，积极推进航班正常工作。特别是去年8月以来，民航局下发了《关于严格落实航班正常管理措施的通知》，设定了航班正常考核指标，通过取消时刻、限制加班包机和新增航线航班等措施，对航班正常率较低的航空公司和机场进行限制，此举极大地激发了各运行单位抓航班正常工作的主动性。经过治理，去年10月份航班正常率达到81.94%，46个月来首次超过80%，并且连续6个月保持在80%左右，得到国务院领导的高度赞扬。
虽然航班正常工作取得了可喜的成绩，但与社会公众的期望还有比较大的差距，基础还不牢固。为进一步提升民航运行品质，笔者认为应当着力做好三个方面的工作：一是建立航班正常综合考核指标体系。去年航班正常工作取得一定成绩，主要是监管思路发生了变化。以前民航局提了很多要求，发了很多文件，但效果并不好。近两年，航班正常工作思路从过程管理向结果管理转变，通过建立考核指标和限制措施，调动了各运行单位的积极性，取得了事半功倍的效果。建议民航主管部门在总结航班正常工作经验的基础上，不断完善管理措施，建立常态化的航班正常奖惩机制。二是加大对航线航班和时刻执行情况的监管。时刻资源是重要的公共资源，由于民航可用空域严重不足，大中型机场普遍面临着时刻紧张的问题，首都、浦东等大型机场已经到了一刻难求的地步。但在资源如此紧张的情况下，航空公司虚占时刻、不按批复时刻飞行、随意取消航班的情况仍时有发生，不仅浪费了宝贵的公共资源，也侵犯了消费者合法权益。民航主管部门应加强航线航班和时刻执行情况的监管，对虚占许可资源的要及时清理，要把航班计划执行率和取消率作为航空公司新增许可和旺季加班的重要考核指标。三是研究建立服务质量约束机制。服务质量监管可借鉴航班正常管理相关经验，对航班延误后的服务、行李运输服务、票务服务、特殊航空服务、投诉处理等方面建立相应的考核指标，通过与航权、时刻分配挂钩，形成服务质量约束机制。
（五）加强对外国航空公司在华经营行为的监管
近年来，随着我国经济的快速发展和国际航权的进一步开放，外国航空公司争相进入中国市场，在运力投入、通航点、旅客运输量等方面快速增长。截至2015年底，我国与其他国家和地区签订双边航空运输协定118个。共有来自57个国家的123家外国航空公司从境外121个点至我国51个境内点的定期国际航班。在外国航空公司努力抢占市场时，违规经营行为屡见不鲜，侵犯消费者合法权益事件时有发生。特别是一批低成本航空公司陆续开航我国，在运营和服务上饱受争议，引发社会广泛关注。主要体现在以下几方面：一是运行品质不高，随意取消航班，不按批复时刻飞行，执行率较低。二是服务水平不高。在超售、代号共享、客票退改签方面未有效履行告知义务，航班延误后不提供相关旅客服务，置大量旅客滞留机场于不顾。三是投诉渠道不畅。一些外国航空公司没有及时处理旅客投诉，或对旅客投诉置之不理。个别航空公司甚至没有中国境内的投诉电话，或不受理中文投诉。据统计，2015年，民航局共受理外国航空公司投诉292件，同比增加118%，其中82件投诉未按规定处理。
笔者认为，外国航空公司监管缺失主要有几方面原因：一是缺少法律依据。民航局涉及外国航空公司经营方面的规章主要有《外国航空运输企业航线经营许可规定》、《外国航空运输企业不定期飞行经营许可细则》等，主要规范航线航班等经营许可方面，缺少运行品质和旅客服务的相关规定，导致外国航空公司的经营行为成为法外之地。二是对外国航空公司的监管体制不完善。改革开放以来，政府多采取放松管制甚至给予优惠政策的方式吸引外国航空公司进入中国市场，根据投资者身份实行内外两套不同的市场主体制度，导致外国航空公司在中国享受的不仅仅是国民待遇，甚至是超国民待遇。三是监管经验不足。民航大多数监察员对国际航空运输业务不熟悉，对监管外国航空公司存在一定程度的畏惧心理。
为保护消费者合法权益，健全民航运输市场监管体系，应着力加大对外国航空公司的市场监管研究，尽快改变对外国航空公司监管不力的被动局面。一是要求外国航空公司定期报送相关运行数据。运营监管的基础是运营信息，通过收集运行数据逐步掌握外国航空公司的经营特点，找准薄弱环节，以便有针对性地采取监管措施。二是完善相关规章。加紧修改航线航班管理相关规章，增加对外国航空公司在华运营和服务方面的具体要求，做到有法可依。三是要敢于处罚。刚刚出台的《航班正常管理规定》在保障航班正常、延误处置、旅客投诉、监督管理等方面对包括外国航空公司在内的运行主体提出了明确要求，并设定了行政处罚。该规章是经济管理方面重要规章，建议以此为契机加大对外国航空公司的监管力度，对违反规章的外国航空公司要坚决予以处罚，树立局方权威。四是重点监管。将运行水平较低、服务质量不高的外国航空公司列入重点监管对象，加大监管频次，并将航线航班许可与航班运行品质和服务质量挂钩。对于严重违反民航主管部门要求的外国航空公司，要在加班、包机、新增航线航班方面予以限制，情节严重的，暂停其在华经营。