市场监管是政府的重要职能之一，科学合理的市场监管机制能有效促进市场主体公平竞争，保障市场健康有序发展。民航体制改革以来，市场化程度日益深入，市场监管的内容、模式、手段等都在不断调整变化中。可以说，市场监管问题是民航改革发展过程中的重大理论和实践问题，做好民航运输市场监管工作是实现民航强国战略目标的必然要求。市场监管包括公共航空运输市场监管和通用航空市场监管，本文只涉及公共航空运输市场监管问题。
一、我国民航运输市场监管的现状
近年来，为促进民航业快速发展，民航主管部门顺应市场化改革的需要，主动转变政府职能，在简政放权、加强市场监管方面做了大量工作，持续推进民航运输市场化进程，促进了行业快速发展。
（一）简政放权，激发了民航市场活力
简政放权是转变政府职能的重点，也是为民航发展注入活力的有效手段。一是放宽了航空公司准入门槛，鼓励民营资本、外国资本进入中国市场。截至2015年底，共有航空公司55家，形成了主体多元、良性竞争的市场格局。二是按照“国内放开、国际开放”的原则，逐步放松航线航班准入管理。在国内方面，有序推进航线航班经营许可分级、分类管理，按照“登记为主、核准为辅；管理局为主、民航局为辅”的原则不断降低核准管理航线比例。目前，登记航线占全部航线的比例已由2009年的74.2%上升到2015年的88%。在国际方面，放宽了我国航空公司经营至周边国家地区的航线准入，为国内企业更好“走出去”创造条件。三是价格市场化改革显著加快。2004年以来，持续进行运价改革，越来越多的国内客运航线由政府指导价改为市场调节价，丰富了航空公司的竞争手段，满足了不同类型旅客的出行需求。同时，我国民航国内航线货运价格已全部实行市场调节价。四是鼓励多种经营模式并存。随着航空运输市场竞争愈发激烈，低成本航空运营模式逐渐兴起。民航主管部门主动调整政策，鼓励服务差异化，自2005年批准成立第一家低成本航空公司以来，目前已有春秋航空、九元航空、中国联合航空、西部航空、云南祥鹏航空、桂林航空等6家低成本航空公司运营。
（二）依法行政，民航运输市场监管体系基本形成
民航主管部门积极推进市场监管法律法规建设，制定了包括市场准入、航线航班管理、航空运输服务质量管理、消费者权益保护在内的15部民航运输市场监管法律、法规和规章，主要有《民用航空法》、《民用机场管理条例》、《公共航空运输企业经营许可规定》、《外商投资民用航空业规定》、《定期国际航空运输管理规定》、《民用航空企业及机场联合重组改制管理规定》、《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》等。在法规之外，民航主管部门还着力加强航空运输标准化建设。截止2015年底，共出台国家标准11个，行业标准39个。这些规章、标准的颁布实行，把民航运输市场监管纳入了法制化、规范化的轨道。
（三）民航运输市场监管存在的问题
虽然已初步搭建起了面向市场经济的民航运输市场监管体系，但不可否认市场监管方面还存在不少薄弱环节，与民航运输市场快速发展和变化仍有一些不相适应的地方。主要体现在以下几方面：一是市场监管目标认识不清晰。各单位、各部门对民航运输市场监管的范围、内容、手段等认识不统一，缺少整体规划和行动一致性，尚未形成监管合力。二是市场监管规则不完善。法律法规不健全，缺少民航运输市场监管纲领性规定，很多内容散见于不同领域法规规章中，不利于整体协调。有些规定内容陈旧，不完善。如《民用航空法》、《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》等已施行20年，很多方面不再适应民航业当前发展的需要。有些领域尚无规章可循，仍靠红头文件管理。三是市场监管内容不同程度存在着“缺位”和“越位”现象。目前我国民航运输市场监管集中在市场准入环节，包括航空公司设立准入、航线进入、时刻拥有等，而对于运行品质、不正当竞争等行为的事中事后监管仍处于摸索阶段。四是市场监管队伍不足，执法能力弱。近年来，民航运输量一直保持高速增长，航空公司、机场越来越多，业务种类越来越庞杂，而市场监管队伍严重不足，人员缺乏培训，主动监管意识不强，执法大多采用集中治理的方式。
2014年7月，国务院出台了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，提出了改革市场监管体系的顶层设计与行动方案。在此背景下，应当认真学习国务院相关文件精神，既要看到成绩，增强做好市场监管工作的信心，另一方面也要继续深化改革，突出重点、精准发力，形成有利于解决民航深层次矛盾的机制体制，进一步完善民航运输市场监管体系。
二、深化民航运输市场监管工作的基本思路
市场监管是一项系统工程，做好市场监管工作必须与行业发展基本情况相适应。当前，我国经济发展进入新常态，经济结构和发展方式都发生了深刻变化。为应对经济新常态，2015年中央经济工作会议指出，2016年及今后一个时期要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。民航是国民经济的基础性和战略性产业，在国家经济和社会发展中发挥着不可替代的作用。经过多年的高速增长，我国民航业进入了中高速增长阶段。在这个阶段，民航发展面临的主要问题是“人民群众快速增长的多样化、差异化、个性化航空需求与民航业供给资源相对短缺、服务相对单一”之间的矛盾。因此，深化民航运输市场监管改革，必须以适应经济新常态为前提，必须符合供给侧结构性改革的基本要求。
市场监管工作主要包括简政放权和加强监管两方面。简政放权是让市场发挥资源配置的决定性作用。加强监管是在市场失灵领域，加强政府管制，规范市场秩序。简政放权和加强监管，一个是“放”，一个是“管”，但两者并不是矛盾和对立的，而是相辅相成，辩证统一的。“放”不是放任，“管”不是管死。简政放权先于加强市场监管，是市场化改革的必然，也是为了政府有更多精力监管薄弱环节，实现精准监管。同时，加强市场监管也必须协同跟进简政放权。两者都是为了激发市场活力，应当放管并重，放管结合。
总之，确定深化民航运输市场监管改革工作的思路，必须正确认识我国经济社会和行业发展趋势，处理好“放”与“管”两者之间的辩证关系，坚持“放管结合”，放开能放的，管住该管的，做到不越位、不缺位、不错位。
三、放管结合，做好重点领域的市场监管
市场监管内容庞杂，任务艰巨，不可能一蹴而就。解决问题必须要抓主要矛盾，做好民航运输市场监管工作必须要在重点领域集中发力。
（一）完善航空公司准入机制
放宽准入是改革市场监管的重要内容，负面清单制度是破解准入难题的一个重大制度创新。《若干意见》明确指出，政府以清单的方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单之外的，各类市场主体皆可依法平等进入。航空公司市场准入的法律性质属于行政许可。《民用航空法》第九十三条为公共航空运输企业实施经营许可管理提供了上位法依据。《公共航空运输企业经营许可规定》第七条列明了具体设立条件。实践中，社会各界对航空公司市场准入政策颇有微辞。2005年，国家鼓励民营资本进入航空业，奥凯、春秋、鹰联等10余家民营航空公司相继成立。此后，民航主管部门考虑到安全形势紧张、空域时刻资源不足、飞行员等专业技术人员流动等因素，于2007年暂停受理新设航空公司申请。2013年，航空公司市场准入再度放开，但目前又有所收紧。随着经济的快速发展，地方政府及民营资本设立航空公司热情高涨，民航主管部门时松时紧的市场准入政策受到社会普遍质疑。
笔者认为，民航是高科技、高投入、高风险、低效益的特殊行业，航空公司不仅要担负起巨大安全责任，还要具有承受较长时间效益亏损的强大财务能力。新设航空公司运营初期财务风险较大，普遍机队规模小，运行经验缺乏，专业技术人员数量有限，出现安全和经营问题的概率很大。为避免资源浪费，维护市场秩序，保护消费者合法权益，民航主管部门不得不在准入门槛上严格把关。但航空公司设立毕竟是行政许可，法定条件之外不应另行设定条件。民航主管部门以安全形势、空地资源不足等理由不批准新设航空公司，在合法性上存在瑕疵。
笔者同时认为，民航主管部门之所以通过政策限制新设航空公司，主要原因是目前的航空公司准入条件过于宽松，无法起到有效规避风险的作用。现行法律和规章对于航空公司市场准入条件主要集中在注册资金限额、航空器数量和专业技术人员资质等方面。注册资本是一个静态财务指标，无法有效考量公司财务状况，而欧美等国更加注重对申请人资产流动性、融资方式和渠道等财务状况的评估。比如欧盟规定，航空公司在开始运营的3个月内，在不考虑其任何营业收入的情况下，能够支付其商业运营计划或合理预期到的固定成本和运营成本。在开始运营的24个月内，能够随时偿还合理预期到现实或潜在的债务。这要求航空公司在设立后的运营初期必须拥有大量的流动资金和可靠的融资方式。
因此，为合理构建航空公司进入壁垒，笔者建议尽快修改《民用航空法》和规章相关条款，在航空公司市场准入方面建立航空公司筹建评审机制，合理设置准入条件，确保进入民航运输市场的航空公司具备足够的运营条件。此外，还要加大对航空公司成立初期的监管，增加运营和财务考核指标，使其持续符合经营许可条件。
（二）进一步完善航空运输价格和收费管理
2004年，国家发改委和民航局联合出台了民航运价改革方案，对国内航线运价实行政府指导下的幅度管理，允许企业自主有限浮动，较好地适应了市场供求变化，满足了人民群众不同层次的航空运输需求。此后，又将与地面主要交通运输方式形成竞争的100余条航线旅客运输票价改为市场调节价。2014年进一步简政放权，明确由航空公司根据公布的定价规则，自行制定、调整基准价。在推进运价市场化的同时，民航主管部门还分别调整了内地航空公司国际及港澳航班民用机场收费标准、民航进近指挥费和航路费等标准，为民航业健康发展营造了良好的价格收费环境。以上简政措施赋予了航空公司更大的价格自主权，更好地发挥了市场在资源配置中的决定性作用，促进了航空公司之间的竞争，得到了国务院、社会公众和企业的充分认可。
近年来，民航面临的竞争日益加剧。外国航空公司争相进入中国市场，西欧、北美、中东、日、韩航空公司以及东南亚低成本航空对我国航空公司形成巨大的竞争压力。在国内，高铁发展迅速，在中短途运输市场的竞争中优势非常明显。民航业要赢得竞争，必须增强核心竞争力，而民航旅客运价改革则是强有力的助推器。据统计，截止2015年底我国实行市场调节价的国内航线仅有296条，占全部国内航线的13%，这说明国内旅客运输价格调整仍有很大的空间。
笔者认为，旅客运输价格放开是大势所趋，在“十三五”时期应当加大改革力度，在更多已充分竞争的航线上实行市场调节价。一是在3家以上航空公司经营的航线上实行市场调节价。在国内航线上，有多家航空公司经营时竞争都非常激烈，应当让市场作为价格形成的决定者。特别是有低成本航空公司进入的航线上，其提供的产品、服务有别于全服务航空公司，市场调节价有利于航空公司之间的竞争，旅客将会有更多出行选择。二是将与高铁重合的航线上放开价格管制。高铁四横四纵网络的形成对民航很多航线形成了巨大冲击，这一点在中短途航线上尤为明显。政府指导价不利于民航与高铁展开充分竞争，应当尽快放开。三是深化民用机场收费改革。《民用机场收费改革实施方案》已实行10年，企业普遍反映管的过严，不利于调动企业的积极性，建议先放开机场非航空性业务收费，根据情况逐步放开航空性业务收费标准。
在逐步放开价格和收费管制的同时，还应加强对民航价格收费的事中事后监管。一是加强对独飞航线的监管。由于独飞航线竞争不足，可替代选择较少，旅客需求相对旺盛，容易出现“溢价”机票现象，应当重点监管。二是加大对3家以下航空公司经营航线的监管。一般认为，3家以下航空公司经营同一条航线，竞争是不够充分的。特别是航空公司之间有控股关系时，更易出现价格联盟。三是加大对不合理收费项目的监管。如某些低成本航空公司对国内航班上所有旅客征收选座费，部分销售代理在旅客购买机票时增收代理服务费。这些通过另立名目增加旅客出行负担的收费项目，严重侵犯了消费者合法权益，应当加大监管力度。